摘要：随着农村居民生活水平的显著提高，城乡环境差距加大，新时代下农村居民对农村污染防治提出了更高的要求和期许。因此，厘清“环境正义”的内涵，破解农村污染防治法律体系，建设中国乡村生态文明困境迫在眉睫。本文从权责分配、立法体系、社会治理、司法保障四个层面分析了农村污染中的城乡环境非正义，并通过构建平等的城乡居民权责分配制度、制定完备的农村污染防治法律规则、完善农村污染防治管理体制和管理措施、加大农村居民法律援助投入四个方面以期解决城乡非正义的矛盾。

关键词：城乡环境正义；农村；污染防治；法律体系

中图分类号：X197   文献标识码：A   文章编号：2095-672X(2024)02-0001-071

1  城乡环境正义的内涵

农村环境污染本身具有广泛性、隐蔽性和不确定性等特点，治理难度极大，并且随着经济快速发展，城乡环境差距加大，新时代下农村居民对农村环境治理提出了更高的要求和期许。因此深刻理解城乡环境正义内涵和分析正视城乡环境非正义现状成为摆脱农村污染防治法律体系困境的基础。

1.1  环境正义

正义是柏拉图的各守其位，各司其职；正义是乌尔比安和查士丁尼眼中获得应得东西的坚定而恒久的意愿^[1]；正义是罗尔斯用来分配公民基本权利和义务、划分利益和负担的主要制度^[2]；然而，以上正义只注重了分配正义中的获得权利，而忽略了矫正正义需要承担的惩罚性和救济性责任，因此，正义应当分为分配正义和矫正正义^[3]。延伸至环境法领域，分配正义是资源利用权利、环境处罚权力、环境保护义务、环境侵权责任在社会成员之间如何配置的问题^[3]；矫正正义是适用于补救平等地位的当事人受损的环境权益，在分配正义的规范被违反时，适度倾斜向环境权益弱势方，以求将不正义重新转化为实质平等。

20世纪80年代美国爆发的“生态正义”运动正式使得环境正义登上历史舞台，其中彼得·S.温茨认为环境正义的产生是由于环境资源的稀缺与供需矛盾所造成的^[4]。目前，我国进入中国特色社会主义新时代，主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对环境的高质量发展和高水平保护提出了更高期许。因而，环境正义与否成为直接影响我国社会稳定、经济可持续发展和人民生活满意度的重要风向标。

广义的环境正义指人与自然之间实施的正义。狭义的环境正义包含分配正义和矫正正义两层含义：一是指所有主体都应当根据个体的价值与行为，以获得相应的环境权利或义务；二是指所有主体平等享有环境权利与承担环境保护义务的统一性，即环境利益上的社会公正^[5]。

1.2  城乡环境正义

由于中国城乡经济发展不平衡的限制，城乡居民在环境资源分配、法律和政策制定中未能受到同等的关注与尊重。例如，在环境资源享用权益上的公平分配和环境保护义务上的公平划分上不对等^[6]。这种差异不仅在区域之间延续，更在代际之间延续，通过自然和人口的更迭，影响将更加深刻持久。城乡环境正义通过调节社会制度，从全社会的角度处理这种出发点方面的不平等，尽量排除自然方面和社会历史的偶然、任意因素对于人们生活前景的影响^[7]。

环境正义关乎整个社会的生态环境资源配置。习近平生态文明思想把生态制度建设作为协调人与人之间生态利益矛盾的关键，包含了环境正义的价值追求，并强调生态治理和生态文明建设的根本目的和价值归宿是为了人民。现阶段我国实现环境正义需要正确把握环境保护与经济发展之间的关系，在注重分配正义的同时，处理好矫正正义和环境程序正义。

2  城乡环境非正义在农村污染防治中的体现

农为邦本，本固邦宁。农业、农村和农民问题一直是我国社会和经济发展面临的基础问题，是党和政府目前各项工作的重中之重。随着农业现代化、农村工业化和城乡一体化进程的推进，城镇及乡村作为城市物资的补给站，在环境资源的分配和环境损害的分配中处于不利地位。同时，农村的环境污染也制约了农村经济的健康发展，引起了人们对城乡环境正义的关注。农村污染防治法律体系中的城乡环境非正义集中体现在权责分配、立法体系、社会治理、司法保障四个层面上。具体表现为：资源收益的分配与生态保护责任的承担不对等；农村污染防治法律体系与农村居民环境权利保护不健全；城市治理的模式与农村环境污染防治的实情不兼容；司法救济的保障与农村居民诉讼的需求不匹配。

2.1  权责分配：资源收益的分配与生态保护责任的承担不对等

2.1.1  农村自然资源过度开发

首先，市场经济具有盲目性和滞后性。农村成为城市自然资源和生活资源的供给站，在没有形成良好的生态文明价值观念的情况下，大部分人在获取自然资源时不考虑其有限性和可再生性，靠山吃山，靠水吃水，城市需求的扩大也在倒逼着乡村资源的过度开发和污染。

其次，在城市盲目地追求生产力、过于注重经济增长、忽略环境的承载量和资源的供给量的掠夺性开发之后，乡村振兴发展之路愈发重视环境成本。在城市中心主义的环保理念和模式下，为保护中下游城市的良好环境，需要限制或禁止污染性产业向上游自然保护地转移。生态补偿成为实现城乡环境正义纠偏的重要方式。目前农村污染防治的事前预防与事后补偿主要来源为政府财政供给，但对于广袤的农村地区而言，财政供给就显得资金投入不足。

2.1.2  城市高污产业逐渐转移

农村经济发展期盼接收城市转移而来的高污染企业以增加效益，城市环境治理与经济转型也需要将高污染企业向城市外延转移，因此城乡转移型企业主要集中在印染、造纸、化工、建材等污染较重的行业。城市拥有相对完善的排污网络和污染防治机制，无法容忍高污染行业对环境的侵蚀；农村未完成相应的基础设施建设，只能以粗放的经营方式，以牺牲环境为代价接纳重污染企业。由此，落后的基础设施与日益加剧的生态污染负荷之间的矛盾日益突出。

农村居民期望以最小的成本获得最大的效益，积累资本实现现代化，这符合全面实施乡村振兴战略。但受基础条件、经济环境及管理水平等影响，农村治理污染的基础设施在技术上和数量上都无法满足迅速增长的污染量。从城乡经济均衡发展上考量，农村发展工业、承接发达地区的产业转移，必然要以牺牲一定环境为代价。但从城乡环境正义角度，以污染换发展，接受转移的污染物，农村承受着环境资源分配和义务承担的不公。

2.2  立法体系：农村污染防治法律体系与环境权利保护不健全

2.2.1  农村污染防治立法不足

我国农村环境污染防治法律体系根据内容划分为三个阶段：起步阶段（1979—2002年）、发展阶段（2003—2011年）、完善阶段（2012—2022年）。起步阶段：改革开放后政府的主要精力集中在经济发展方面，我国的环境污染防治重心在城市和工业点源，对农村关注不够。发展阶段：农村环境污染防治逐步受到重视，加强制度建设、大力发展农业技术、发展生态农业、治理人居环境、防治农业面源污染、防止城市工业污染转移等是这一时期污染防治政策及法律的重点。目前，农村环境污染防治相关法律数量上呈爆发式增长，但我国仍没有一部关于农村环境保护方面的专门法律，在农村环境治理的具体事项上，还存在着不同程度的立法缺失;在农村城镇化和乡镇企业给农村带来的环境问题上，也存在立法空白。农村与城市未被放在同一框架体系下进行立法设计。

第一，我国至今没有系统的关于农村污染防治的专门法律，农村环境治理的具体事项散落在各个单行法之中。对于农村城镇化和乡镇企业造成的环境污染，尚存在着不同程度的立法空白。除了《中华人民共和国农业法》之外的其他法律条文多为原则性规定，实操性相对较低。

第二，立法作为一种利益均衡器，是国家进行社会治理和利益调节的重要手段之一。然而农村未能与城市在同一法律框架内拥有同等重要的地位。在污染防治方面惠及农村最多的法律是《中华人民共和国土壤污染防治法》，其主要原因在于农村拥有最多的土地资源。国家立法把更多的立法资源投注在城市上，使得农村环境遭受了人为的制度性倾斜，造成了农村环境实际上的法律空白^[8]。

第三，环境正义既是社会的正义也是法律的正义，法律应当对违法者具有约束力^[9]。有关农村污染防治的单行法中虽然制定了禁止性规定，但是在违反禁止性规定应当承担何种不利后果方面未明确规定，这就造成在实际操作中对惩罚性赔偿难以实现有法可依。

第四，中华人民共和国生态环境部网站对涉及农村环境污染防治的相关政策性文件共计387条，其中制定时间主要集中在近5年。可见，当矛盾逐渐加深后，农村环境污染问题才得到重视，相比较于城市的政策性文件不具有统筹规划的预见性和及时将政策性文件转化为单行法的高效性。

2.2.2  农村居民环境权利保护不足

由于不同阶层人群在环境开发和利用以及污染承担中表达诉求和参与决策的能力不同，其在环境开发与利用及污染承担方面可能遭受不公正待遇^[10]。首先，在环境纠纷中农村居民属于弱势群体，他们不同于知识水平相对较高的城市居民，懂得一定的法律知识并且对自己生活的环境有较高的标准和敏感性，农村居民往往在其环境权受到损害之后，都不知道其拥有的权力所在，就更难让他们对自己的权利尽到合理的保护，因此农村居民环境权利属于弱势群体的环境权利。其次，长期的城市中心主义让农村居民环境权被边缘化。我国目前的环境保护法律体系在环境污染治理与生态保护方面没有充分反映农村和农村居民的诉求，而是在各个单行法律中，强调农村居民的责任与义务。在认知水平相对较低的农村居民心里，污染防治相关法律不是为了创造更好的农村生态环境，而是为城市提供更加健康的消费产品；不是为积极维护良好的居住环境而贡献自己的力量，而是法律禁止的不为则可，或是变相违法，徘徊在防治与污染的边缘，带有明显的弱农村主义色彩。因此，在污染治理过程中应当公正地对待农村居民环境权利，营造出良好的法律环境，才能从根本上解决农村环境污染问题。

2.3  社会治理：城市治理的模式与农村实际情况不兼容

2.3.1  城市治理模式难以行之有效

农村环境治理未因地制宜形成农村特有的形式，政府主导型环境治理往往借鉴城市污染治理的成功经验，将城市模式移植到农村，但由于城乡实际情况的差异较大，难以发挥有效作用。譬如在城市开展的垃圾分类并不能完全适应农村生产生活，与其将财政支出用于为农村购置公共垃圾桶，不如增设废品回收站或加工站，以经济效益带动农村居民污染防治的积极性。只有发动农村居民参与环境治理，真正有效地解决农村环境问题，才能找到一条符合当地生产、生活特点的环境治理路径，保护农村环境的同时也能顾及农村居民生活的需要^[11]。

我国农村基层管理长期奉行乡政村治，有问题尽可能在基层解决。而农村环境污染涉及的利益主体往往牵一发而动全身，经济利益交错复杂，使乡政村治迈向公权力的集中与扩张。农村基层管理的决策者容易通过牺牲短期的环境利益形成政企合谋，为地方乡镇企业保驾护航。而环境污染问题一旦在基层被大事化小，小事化了，随着时间的推移，未被发现的污染源将会给后期的治理成本和治理周期带来巨大的挑战。

2.3.2  城乡二元结构难以打破困局

由于我国经济社会领域中存在城乡二元结构，经济和社会发展的不平衡状况使得农村日益成为城市环境资源的最后获得地和城市环境压力的减压阀^[12]。改革开放初期，由于我国优先发展重工业的需要，城乡二元结构应运而生，城市重心地位逐步确立。传统城乡二元结构的运行，扭曲了城乡间的环境分配正义，牺牲了农村生态环境，造成我国农村环境问题失序、环境污染转移等累积性或突发性环境风险不断扩张，使得农村在丧失经济发展优势后，又遭环境负面重创，加固了农村在发展中的劣势。城乡间的环境非正义是农村污染的一大主要原因。构建生态文明，就必须注重环境正义，破解城乡二元结构体制，让城乡环境正义与生态公平寓于农村污染防治法律体系之中。

2.3.3  生态扶贫资金和生态保护补偿资金混用

生态扶贫是指在绿色发展理念指导下，将精准扶贫与生态保护有机结合起来，统筹经济效益、社会效益、生态效益，以实现贫困地区可持续发展为导向的一种绿色扶贫理念和方式。

近年来，党中央把生态保护放在优先位置，从生态保护修复、生态保护补偿机制2个方面，提出了11项重大生态扶贫工程和4项生态保护补偿方式，使贫困群众通过参与生态保护实现脱贫。如在当前的扶贫工作中，强调精准帮扶到户的政策中有规定“两个70%”。^①生态保护补偿分为两种：一种是激励正向行为逻辑，生态保护者积极地实施环境保护的行为（例如种树），为了激励奖励生态保护者实施这样的行为，对其进行奖励补偿，该奖励是对生态保护者积极实施行为主动性的保护激励。该补偿是能够抵消保护行为的成本，是应当给予甚至是奖励给生态保护者的，其本身不产生额外的扶贫效果。而扶贫中的积极建设行为是贫困者作为劳动力，以劳动换取劳动报酬或者输血式帮助，通过自主劳动就业或依靠帮助而脱出贫困。二者的性质是不一样的。在实践中，扶贫资金和生态保护补偿资金的混用不利于精准扶贫与生态保护的统筹协调。

另一种是限制必要发展逻辑，下游城市需要良好的水源和生态环境，在此情况下，尽量限制上游农村发展高能耗产业，保持生态的自然性，让下游城市享受到良好的环境。虽然上游农村的生态保护者没有积极进行环境保护工作，但其限制发展高能耗产业使其获得生态保护补偿金，是基于其在土地上天然的区位优势获得的补偿。而扶贫资金是另一个体系下的资金，两者衔接就会导致原本两个体系下的资金融合为一个，这是不合理的。例如，上游生态保护者应当获得两份独立的资金，一份是补偿金，一份是扶贫金，但是最后绿色扶贫会导致生态保护者只有一份钱，挫伤了受补偿者限制自身发展高能耗产业的积极性。扶贫的重点是经济发展，生态补偿的重点是环境保护，它们本身在理念与价值上会产生冲突，但可进行一定的利益平衡。生态修复领域可以实行绿色工程建设和扶贫相结合，而生态保护补偿领域则应当严格限制并予以界清。

2.4  司法保障：司法救济途径与农村居民诉讼需求不匹配

2.4.1  司法程序介入难

农村环境污染一般由于行政干预过多，司法介入过少，常常经由行政机关处理后很难再进入司法途径。对污染负有管理责任的行政机关之间推诿职责，错失污染治理的最佳时期，延长污染治理时间和追责期限。环境侵权案件久拖不决以及不公正的处理结果使农村环境污染防治失去强有力的司法保障^[13]。随着我国公益诉讼的不断完善，相关情况有了一定的好转。但由于城乡居民维权意识的差距，农村中很少有公益性质的环保组织，所以应将公益诉讼落实到农村污染防治之中。

2.4.2  法律援助投入少

相较于城市，农村拥有大面积土地和诸多难以检测的环境污染风险，且在法律援助人员数量、机构设置和经费投入比例上处于弱势。第一，城市化进程吸纳了大量社会劳力和文化素质较高的农村居民，造成农村法律专业人才短缺，难以组建专业法律援助队伍，留守人员在面对环境权益受到侵害时缺乏意愿与能力，法律援助本土化基本难以实现。第二，大多数农村地区经济相对落后，政府财政补助有限，导致法律援助范围缩小，不利于法律援助事业的发展。而环境污染类案件不仅要求专业的法律素养，更加要求甘于奉献、了解实际情况的平民情怀。综上，我国法律援助进入农村是一个长期且仍需继续努力的过程。

3  农村污染防治法律体系的完善对策

3.1  构建平等的城乡居民权责分配制度

针对农村环境污染防治、农村自然资源过度开发、城市高污染产业逐渐转移的污染治理责任不公平，必须将环境正义理念贯彻到农村环境污染防治工作中。第一，对处于弱势地位的农村进行生态补偿。通过对损害生态功能、污染环境的环境破坏者和环境受益者收取经济补偿，对生态环境建设者、保护者提供经济补偿，以生态补偿机制维护环境利益公平^[14]。通过生态保护补偿方式，可调动农村居民的积极性，实现环境分配正义。同时需要健全与生态补偿制度配套的相关基础设施建设投入机制和监管机制。

第二，城乡环境正义的实现要树立城乡环境共同体意识，按照国家相关法律，严格控制各种形式的污染转嫁，禁止污染任意迁移。基于生态系统本身的循环性特点，环境污染或破坏事件波及范围广泛。因此，要改变“重城市轻农村”的城市中心主义思想，实现城乡在环境保护领域的一体化，树立城乡环境共同体意识。

第三，农村的工业污染、农业生产污染及生活污染不同于城市的污染，具有广泛性、分散性、隐蔽性，只有实现农村居民自主保护环境，激发农村居民保护环境的能动性与热情，生态保护补偿才能长效运行，且行之有效。

3.2  制定完备的农村污染防治法律规则

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”要加快生态法治立法进程，促进生态法治主流化，构建完善以生态理念为统领的生态法治体系，基于生态理念指导生态立法实践的全过程。

在立法程序上，要将城乡环境污染防治的相关法律置于同一法律框架下，使农村居民具有同城市居民同等的主体地位，增强城乡环境一体化意识。首先，在法律制定过程中使农村居民享有与城市居民平等的知情权、决策权和参与权。尤其是在涉及污染转移、有损农村居民赖以生存的环境问题上，需要构建合法合理的沟通渠道和表决程序，保护农村居民的环境权。其次，政策的制定上，也需注重保护农村居民的话语权，让真正反映农村需求的政策得以实施。通过加强农村环境污染防治法治建设和保障农村居民环境权实现城乡环境矫正正义，切实保障农村居民权益。

在立法模式上，我国学术界主要分为三种：一是修改现有《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），增加有关农村环境的专项规定；二是制定农村环境污染防治法律法规，独立于《环境保护法》；三是在《环境保护法》基础上，地方根据本地实际制定专门立法。因为我国是一个典型的城乡二元结构社会，农村环境污染具有特殊性，且我国的立法长期以城市为中心，因此，建立区别于城市的农村污染防治专项立法具有重要意义。专项立法能够因地制宜，重点结合城乡之间差异，制定有别于城市的法律制度以应对农村环境污染，更能突显农业发展和农村环境的重要地位。

在立法内容上，第一，我国关于环境污染防治立法内容上的研究主要集中在农村环境责任制度中的政府责任上。但随着时代的发展，农村居民环保意识的提高，我国农村不再处于“政府干，百姓看”的环境治理时期了，相反农村居民已经越发重视生存环境。加之科学技术的进步和环保途径的创新，污染治理主体范围将更加广泛。所以，关于第三方治理机构、村民自治等环境责任制度也应当与之相匹配。第二，我国农村污染防治专项立法应当针对农村生态保护补偿、环境破坏者的法律责任、主要污染的防治方法、监督管理体制以及纠纷调解制度等立法空白重点突破。通过制定农村环境污染防治法律法规，可以为我国农村环境污染防治提供法律支持，提高农村环境污染防治的水平，从而使农村环境问题得到尽快解决。

3.3  完善农村污染防治管理体制和管理措施

我国城乡二元结构有着特殊的历史背景和成因，传统的城乡二元结构未能正视城乡之间的环境正义，农村常常照搬城市模式处理农村环境污染问题，未顾及农村环境治理模式与城市环境治理模式是否兼容。“多中心治理”理论为破解城乡二元结构困局提供了理论指导。多中心治理对农村环境资源进行更精准、细致的分类，治理主体更加多元化，形成的开放性结构弥补了传统农村环境资源治理模式中的政府“单中心”缺陷，能最大限度地整合资源，也能更好地运行监督机制^[15]。

环境污染多元治理模式，是指政府、市场与社会多元主体基于共同的环境污染治理目标进行权责分配，采取管制、分工、合作、协商等方式持续互动对环境污染进行治理所形成的模式^[10]。农村自然资源的低成本造成大量高耗能产业的引入，靠山吃山、靠水吃水，资源的浪费和生产的废弃物损害了农村的环境质量。并且乡镇企业多为缺乏资金、技术的中小企业，主要依靠廉价甚至无价的排污成本降低企业成本，提高竞争力。因此在农村发展排污权交易市场，提升资源利用率是十分有必要的。多元治理模式能够将除政府以外的市场和社会力量纳入农村环境治理之中，通过合作治理的方式集中力量以达到高效的目的。尤其是面对中国广袤且偏远的农村，多元治理模式能够有效地消除政府跨区域治理的不足。同时，由于多元化治理模式下参与治理主体众多，相互之间能够形成良好的合作关系网络，信息、技术等沟通交流能够大大降低单一治理模式下高昂的行政成本。同时多元主体间相互有效地监督也能够大幅提升环境污染的治理效率。

界清生态扶贫资金与生态补偿资金。应当对生态扶贫法律理念以及扶贫开发和生态环境保护两者之间法律关系进行合理界定，生态扶贫仅包含生态保护修复，不包含生态保护补偿，长期以生态补偿为手段的生态扶贫是不可取的。应明确生态扶贫的法治方向，同时生态保护修复项目应当与贫困主体利益紧密联结，生态扶贫应该精准扶贫，牢牢巩固脱贫成果。

3.4  加大农村居民法律援助的投入

第一，相对于行政机关，司法机关应保持的司法体制的独立性，不受地方政府的干预，解决立案难、执行难等问题。同时搭建与农村居民公开、透明的沟通平台，完善环境公益诉讼制度，提升司法公信力。由社会组织或检察机关代表农村居民进行环境公益诉讼，保障农村居民环境权利，有效解决农村环境污染问题。

第二，完善农村法律援助制度，建立专门的农村法律援助机构，为农村居民提供环境污染相关法律咨询，将有环境检测能力的科研单位和具有环境保护职能的行政机关引入环境污染被害人法律援助机构之列。正确引导社会团体和其他组织成立法律援助组织，开展法律援助活动。给予农村居民可以寻求诉讼解决的通道，减少群体性事件的发生，让农村的环境污染侵权案件能够进入诉讼程序，在环境纠纷处理机制中得到公正地解决。

第三，通过环境法宣传和教育培训，宣传环境保护相关知识和法律规定，引导农村居民对乡镇企业非法排污、农业生产违规使用化学肥料等行为进行有效地监督。

习近平总书记说：“一切为了人民、一切依靠人民，要坚持人民的主体地位，生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业”^[16]。以人民为中心是习近平生态文明思想的鲜明特性，人民是生态文明建设的主力军。生态文明建设离不开人民，要充分调动人民的积极性，发挥教育的引导作用，以便更好地培养人民的生态意识。只有坚持以人为本的环境民生观，发挥人民的主体性作用，才能更好地实现生态文明的价值追求：环境正义。因此在生态文明建设中，应强化人民的生态法治意识，从自身做起，严格规范个人生态实践，让人民收获更多的参与感和体验感。

注释

①即财政扶贫基金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中的70%要直接到户。

参考文献

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收稿日期：2023-02-28

作者简介：成辉(1995—)，女，汉族，北京林业大学生态文明建设管理博士研究生，研究方向为环境法学。